Formele rechtskracht bij besluiten

Wanneer de overheid onrechtmatig handelt jegens een ingezetene kan die, onder bepaalde voorwaarden, aanspraak maken op schadevergoeding. De grondslag voor een dergelijke vordering kan gelegen zijn in een feitelijk handelen van de overheid of door een rechtshandeling. Welke rol speelt het leerstuk van de formele rechtskracht hierbij? En bij welke rechter kan de benadeelde terecht om zijn schade te verhalen? Hierover gaat de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (“Afdeling”) van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2685).

Tweedeling rechtsmacht tussen burgerlijke en bestuursrechter

Door de komst van bestuursrechtspraak de afgelopen jaren is er een tweedeling ontstaan voor wat betreft de rechtsmachtverdeling tussen de burgerlijke en de bestuursrechter. In dit kader gaat het enerzijds om de bevoegdheid te oordelen over aansprakelijkheid van de overheid door de burgerlijke rechter (bijv. feitelijke handelingen, niet-appellabele besluiten) en de bestuursrechter (bijv. beschikkingen). Wij zullen hier kortheidshalve aandacht besteden aan rechtshandelingen in de vorm van besluiten van de overheid en het leerstuk van de formele rechtskracht.

Wettelijke bezwaartermijn

Doorgaans wordt er een termijn van zes weken gesteld waarbinnen bezwaar kan worden aangetekend tegen een besluit. Wanneer tegen dit bezwaar een besluit op bezwaar wordt genomen kan daartegen vervolgens beroep bij de rechtbank worden ingesteld. Hierbij kunnen vele complexe kwesties voordoen, zoals in de hier besproken zaak het geval was. Appellant had een Wob verzoek ingediend bij het college (van B&W) van de gemeente Heusden om informatie te verkrijgen over alle personeelsuitjes in de periode 2012-2013. Het college oordeelde per besluit van 6 oktober 2014 negatief op dit verzoek met de reden dat dit geen bestuursrechtelijke aangelegenheid betrof en bovendien geen betrekking had op het beleid van een bestuursorgaan. Appellant had daartegen bezwaar gemaakt. Dit bezwaar werd per brief van 5 maart 2015 door het college gegrond werd verklaard. In de regel zou dit als besluit op bezwaar hebben te gelden. Het probleem in deze situatie was echter dat het bezwaar gegrond werd verklaard maar het primaire besluit niet werd herroepen.

Wettelijke vereisten besluit

Onder vaste rechtspraak van de Afdeling kan een dergelijk besluit niet als besluit in de zin van art. 1:3 van de Awb worden aangemerkt; vereist is dat er een nieuw besluit in de plaats komt (Afdeling 15 december 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR7540). Hieruit volgt dat het bestuursorgaan niet slechts kan volstaan met de enkele grondverklaring van het bezwaarschrift: de brief miste enig rechtsgevolg. Het college was van mening dat deze brief op 5 maart 2015 wél moest worden aangemerkt als besluit. Volgens het college was er om die reden te laat beroep ingesteld en had de brief van 5 maart 2015 formele rechtskracht gekregen. Het college had echter wel in de desbetreffende brief vermeld dat zij het WOB-verzoek nader in behandeling zou nemen, maar dat appellant het verzoek hiervoor nader moest preciseren. Zij gaf appellant daarvoor drie weken de tijd. Appellant had deze termijn echter ongebruikt laten verstrijken, waarna het college op 17 april 2017 besloten had het verzoek niet nader te behandelen omdat de specificatie niet binnen drie weken was ontvangen. De rechtbank overwoog in de beroepsprocedure dat het verzoek wel degelijk specifiek was en dat het college om die reden niet had mogen besluiten om het WOB-verzoek niet in behandeling te nemen. Ook in hoger beroep stelde de Afdeling appellant in het gelijk en veroordeelde het college tot vergoeding in de proceskosten. De Afdeling legde het college de opdracht op een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Dat zal nu enkele weken op zich laten wachten.

Herleving primaire besluit

Stel dat het college in dit geval een besluit neemt waarmee appellant zich niet kan verenigen. Als hij hiertegen wederom beroep zou aantekenen en het besluit op bezwaar vervolgens wordt vernietigd, is het mogelijk dat het primaire besluit ‘herleeft’. Dat primaire besluit zou vervolgens in rechte onaantastbaar kunnen worden als uiteindelijk (bijv. door de intrekking van het bezwaar) geen nieuw besluit volgt. Overigens raakt de vernietiging van een besluit op bezwaar het primaire besluit niet. In de hier besproken zaak zou er dan slechts aanspraak kunnen worden gemaakt op schadevergoeding wanneer uit de vernietiging van het besluit op bezwaar tevens de onrechtmatigheid van het primaire besluit kan worden afgeleid indien dit laatste besluit ongewijzigd in stand is gebleven.

Ander beoordelingskader burgerlijke rechter

De burgerlijke rechter vaart in dit kader een iets ander regime dan de bestuursrechter: zie bijvoorbeeld HR 19 december 2008, JB 2009, 71 m.nt. Schlössels; AB 2010, 147 m.nt. F.J. van Ommeren (X/Rotterdam). Het is daarbij in elk geval raadzaam altijd oplettend te zijn ten aanzien van de voortgang van de procedure; mocht een besluit formele rechtskracht hebben gekregen (bijv. door niet-tijdig instellen van bezwaar en beroep) dan staat daarmee in principe de inhoud als ‘rechtmatig’ vast. Dat heeft tot gevolg dat de burgerlijke rechter ervan uitgaat dat de inhoud van dit besluit rechtmatig is. In dat geval kan er geen aanspraak worden gemaakt op schadevergoeding, behoudens enkele uitzonderingen. Wij adviseren cliënten om die reden tijdig informatie in te winnen omtrent de bezwaarprocedure, omdat de hierbij horende complexiteit aanzienlijke risico’s tot gevolg kunnen hebben.

Advocaat sociaal zekerheidsrecht